Roczniak Recykling System

tel.+48 68 3273101 | tel./fax +48 68 3273099 e-mail: roczniak@roczniak.pl

Artykuły

Zamawiający i wykonawca.

Równi partnerzy.

 

To, co się dzieje w naszej gospodarce na styku publicznych zamawiających i prywatnych wykonawców, jest niebezpieczne dla tych drugich. Świadczą o tym choćby upadłości firm budowlanych realizujących inwestycje drogowe. Teraz istnieje niebezpieczeństwo rozszerzenia tych praktyk na firmy działające w branży gospodarki odpadami.

Uczestniczymy w przetargach publicznych tak długo, jak długo obowiązuje ustawa Prawo zamówień publicznych (P.z.p.). Mimo wielu nowelizacji wciąż jest ona tak samo uciążliwa dla obu stron: zamawiającego i wykonawcy. Jako wykonawca mogę podzielić się kilkoma uwagami wynikającymi z doświadczenia, które mogą być pomocne dla zamawiających przy przygotowywaniu następnych przetargów. Składając oferty, startowaliśmy jako wykonawca, podwykonawca, lider lub członek konsorcjum. Przyzwyczajenia zamawiających do stosowania kryteriów najniższej ceny, ogłaszania przetargów kompleksowych, wygórowanych wymagań dla wykonawców i określania w umowie ceny ryczałtowej nie zawsze wpływają dobrze na efekt przetargu, czyli na to, co zamawiający otrzymuje w zamian za cenę ryczałtową.

Motywy zamawiających można zrozumieć. Mają ograniczoną ilość środków finansowych, a chcą za nie kupić jak najwięcej, ale za określoną cenę dużo nie oznacza dużo dobrego. Konieczna jest dobra znajomość rynku producentów i wykonawców. Nie można liczyć na to, że rynek jest głodny zamówień i obniży ceny o 20%, żeby tylko zdobyć zamówienie. To się źle kończy, i to dla obu stron. Wykonawca upada, a zamawiający musi rozpoczynać inwestycję od początku, co w sumie więcej go kosztuje i wydłuża termin jej zakończenia. Czym może skutkować wybór oferty z najniższą ceną, pokazuje przetarg Ministerstwa Sprawiedliwości na przesyłki sądów w całym kraju. Wygrała firma z najniższą ceną, ale – jak się okazało – nieprzygotowana logistycznie do obsługi adresatów w całym kraju. Należy zatem sprawdzać oferty z najniższą ceną, biorąc pod uwagę ryzyko wygrania przetargu przez firmy niezdolne do spełnienia obietnic z ofert.

Kombinacje z referencjami

Kolejny aspekt, który warto poruszyć, to kwestia organizacji przetargu kompleksowego, który jest wygodny dla zamawiającego, bowiem zastąpienie kilku postępowań jednym oznacza mniejsze nakłady pracy. Jednak z doświadczeń w branży gospodarki odpadami, które są podobne do tych w innych działach gospodarki, wynika, że zamawiający traci kontrolę nad tym, co otrzyma od głównego wykonawcy. W przetargu obejmującym roboty budowlane i dostawy linii technologicznych z maszynami i urządzeniami zawsze startuje duża firma budowlana. Wartość robót budowlanych stanowi od 60% do nawet 90% całego zamówienia. Taka firma startuje sama, zbiera oferty od dostawców ww. linii i określa cenę swojej kompleksowej oferty. Dopiero po wygraniu przetargu wybiera podwykonawcę, naciskami mocno obniża cenę tej części zamówienia i zgłasza podwykonawcę do akceptacji przez zamawiającego. Ten nie ma już wyboru, nie ma też wpływu na jakość linii technologicznej, a przetarg jest rozstrzygnięty. Zamawiający traci zatem kontrolę nad tym, co otrzyma. A tymczasem to właśnie owa linia jest najistotniejszym elementem inwestycji! Kolejne kłopoty pojawiają się w okresie gwarancji. Dotarcie do gwaranta, który jest trzecim lub czwartym podwykonawcą, i wyegzekwowanie jego obowiązków nie jest łatwe, a czasem wręcz niemożliwe.

Zamawiający wymagają, aby wykonawcy spełniali określone warunki, tzn. posiadali wiedzę i doświadczenie. Jednak wymagania wykonania w okresie ostatnich trzech lat dwóch realizacji instalacji składających się z urządzeń takich jak instalacja opisana w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) są dużą przesadą. Niektórzy zamawiający podają okres pięciu lat i jednej instalacji, co jest rozsądniejsze. Jeśli firma wykonawcy kilkanaście lat działa w branży maszyn i urządzeń do gospodarki odpadami, to posiada tak duże doświadczenie, że potrafi zrealizować każdą instalację do przetwarzania odpadów o każdym składzie urządzeń. Tym bardziej że firmy produkujące linie sortownicze i do paliwa alternatywnego (RDF) same opracowują techniczne projekty wykonawcze i produkują przenośniki, trybuny, kabiny, sterownie i konstrukcje stalowe, natomiast prasy do belowania, wszelkiego rodzaju separatory, sita, rozdrabniacze i automaty do sortowania kupują w firmach wyspecjalizowanych w ich produkcji razem z montażem, uruchomieniem, próbami technologicznymi i szkoleniem. Jedyną koniecznością po obu stronach dostarczających maszyny i urządzenia jest takie ich skonfigurowanie, aby mogły współpracować technologicznie i spełniały swoje funkcje.

Główni oferenci i tak „kombinują” z tymi wymaganymi referencjami. Zbierają oferty od potencjalnych podwykonawców (łącznie z zobowiązaniem do udzielenia swoich zasobów), łączą najtańsze oferty z najlepszymi referencjami i dzięki temu spełniają wymogi przetargu. Po wygraniu podsuwają zamawiającemu podwykonawcę (niekoniecznie tego z referencjami). I znowu – ten nie ma już wyboru, nie ma wpływu, a przetarg jest rozstrzygnięty. I ponownie zamawiający traci kontrolę nad tym, co otrzyma.

Lepszym rozwiązaniem wydają się zatem mniejsze wymagania, a większa kontrola ofert.

Cena ryczałtowa daje pozorne bezpieczeństwo stałej ceny inwestycji. Zawsze przy realizacji inwestycji, zwłaszcza budowlanej, mogą wystąpić niespodziewane dodatkowe prace i koszty. Przerzucenie ich na wykonawcę powoduje, że to on szuka wyjścia z takich trudnych sytuacji. Musi wprowadzić oszczędności, kupić taniej albo obniżyć jakość lub nie zapłacić podwykonawcy. W najgorszym razie – przy kilku takich inwestycjach – nawet ogłosić upadłość. Zamawiający zaś albo dostanie produkt niskiej jakości, albo zostanie z rozgrzebaną inwestycją, musi więc zdawać sobie sprawę, że w każdym przypadku skutki odczuje właśnie on.

Warto pytać i warto odpowiadać

Zgodnie z P.z.p., zamawiający:

  • nie musi stosować kryterium najniższej ceny,
  • może przyjąć do kryteriów przetargu referencje i walory techniczne,
  • nie musi ustalać ceny ryczałtowej, można dopuścić dodatkowe roboty do 20% wartości ceny,
  • może przewidzieć zaliczki i etapowe rozliczania robót.

Zamawiający są partnerami wykonawców i tak powinni się zachowywać, zamiast wykorzystywać swoją pozycję dającego zamówienie, a potem gnębić wykonawcę interpretowaniem zapisów na swoją korzyść. Dlatego specyfikacja powinna być jasna i czytelna, zawierać tylko ostateczną wersję dokumentów, nie powinna być rebusem dla oferentów, a zapisy w niej zawarte, szczególnie dotyczące technicznych parametrów, powinny być jednoznaczne. Nie powinny być też rozrzucone w różnych dokumentach i różnić się między sobą. Dokumenty zamieszczone w wersji pdf powinny być powtórzone w wersji edytowalnej. Wersją oficjalną jest pdf, natomiast wersja edytowalna służy do pracy nad SIWZ i przygotowaniem oferty. A jest to naprawdę ciężka praca. Wersja edytowalna pozwala na przenoszenie ważnych informacji, zaznaczania ich, sporządzania w łatwy sposób zapytań ofertowych do podwykonawców. Zdarzają się przecież niejasności, błędy i wątpliwości.

Niestety, niektórzy zamawiający traktują pytania jako zło konieczne. Ograniczają czas składania pytań, bo P.z.p. daje im takie prawo, ale nie zapominajmy, że prawo to nie obowiązek. Udzielając odpowiedzi, zamawiający wiedzą, że już drugi raz ich nie dostaną, bo czas na zadawanie pytań się skończył. Często nie udzielają odpowiedzi lub odpowiadają na odczepnego, posługując się takimi zwrotami jak: „bo ustawa P.z.p. nie nakazuje”, „zgodnie z obowiązującymi przepisami”, „zamawiający oceni ofertę” czy „opisano w SIWZ”.

Tymczasem oferenci, zadając pytania, powołują się na dokument SIWZ, podają stronę, paragraf, przytaczają fragment tekstu i takiej samej formy oczekują od zamawiającego. Chcą wyjaśnień, podczas gdy zamawiający odpowiadają w sposób ogólnikowy, nie wskazując konkretnych miejsc w dokumentach. Pytania i odpowiedzi naprawdę służą nie tylko oferentom, ale też zamawiającemu. Nie są zadawane po to, aby udowodnić, że w specyfikacji są błędy, lecz po to, aby je usunąć. I aby dostarczyć zamawiającemu najlepszy produkt, a więc taki, jakiego oczekuje, a nie taki, jaki niedokładnie opisał.

Rozeznać rynek

Typowa inwestycja publiczna w polskich realiach przebiega w kilku etapach. Najpierw musi zapaść decyzja inwestycyjna, a następnie opracowywany jest programu funkcjonalno-użytkowy (PFU). Zamawiający określa temat i zakres zadania, po czym ogłasza przetarg z kryterium najniższej ceny. Wiadomo, że zamawiający nie musi znać się na tym, w co chce inwestować, ale powinien posiadać przynajmniej częściową wiedzę w temacie, a więc znać rynek swojej inwestycji, obejrzeć podobne realizacje, znać poziom cen i rozeznać rynek potencjalnych wykonawców. To pozwala określić wielkość zadania i wyznaczyć poziom finansów na inwestycje. Na tym etapie kontrola winna być ciągła, ponieważ przygotowanie inwestycji do momentu ogłoszenia przetargu może trwać nawet 2-3 lata, a przez ten czas ceny mogą się zmienić. Weźmy na przykład przetarg, w którym zamawiający dokładnie opisał skład linii technologicznej oraz parametry maszyn i urządzeń. To dość powszechna praktyka. Oferenci mogą z tego wnioskować, że zamawiający zna rynek producentów i ceny produktów, czyli że wie, czego chce. Tymczasem zamawiający określa swoje środki przeznaczone na inwestycje na poziomie 50% cen rynkowych!

Wiadomo, że za najniższą cenę można się spodziewać towaru lub usługi nie najwyższej jakości.

Ogłaszając przetarg na dokumentację na obiekty budowlane, infrastrukturę czy linie technologiczne, zamawiający stawia warunki, aby projektanci mieli uprawnienia budowlane różnych branż. Wobec tego do takiego przetargu startują firmy projektowe z zakresu budownictwa.

Z mojej praktyki czytania PFU wynika, że część technologiczną dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zawsze opracowują projektanci z zakresu instalacji sanitarnych. Często zamawiający w instrukcji dla wykonawców zapisują takie właśnie wymagania. Tymczasem instalacje sanitarne nie mają nic wspólnego z technologią przetwarzania odpadów! Do tej części projektu potrzebny jest technolog i projektant z branży gospodarki odpadami, z doświadczeniem w wykonawstwie. Nie jest fachowcem w czymkolwiek ten, kto nie uczestniczył w realizacji swojego projektu, nie widział swojego „dziecka”, które powstało w pracy projektowej w biurze ani ten, komu wydaje się, że potrafi dobrze zaprojektować czy zrobić, bo „stał przy robocie”. Jeśli zamawiający nie jest jej pewny swojej wiedzy, a jest świadom, że wydaje publiczne pieniądze rzędu kilkudziesięciu milionów złotych, powinien zastosować odpowiednie procedury weryfikacyjne.

Weryfikacja – to się opłaca

Zlecając dokumentację projektową, płacąc za nią i wiedząc, że będzie dokumentem w następnym przetargu na wykonawstwo, należy ją zweryfikować już na etapie jej powstawania. Zamawiający powinien trzymać rękę na pulsie, kontrolować powstającą koncepcję i etapy projektowania. Warto zatrudnić konsultanta – fachowca w tym temacie, który zapewni zamawiającemu bezpieczeństwo otrzymania dobrego produktu i spełni podobną funkcję jak inspektor nadzoru na etapie realizacji.

Ponadto należy sprawdzić, kto opracował część technologiczną zamówienia. Zawiera ona bowiem wytyczne dla obiektów budowlanych. Jeśli opracowanie będzie zawierało błędy technologiczne i wydajnościowe, przełożą się one na funkcjonowanie obiektów. Dlatego trzeba sprawdzić, czy firma wykonująca projekty budowlane przy opracowywaniu projektu linii technologicznej korzystała ze współpracy z firmami działającymi w branży gospodarki odpadami, czy tylko z prospektów i Internetu, stosując metodę „kopiuj – wklej”. Najlepiej zlecić więc weryfikację projektu zewnętrznej firmie, która ma doświadczenie w wykonawstwie i zna aktualne wymagania dotyczące najlepszej dostępnej techniki (BAT). Zamawiający wyda na to kilkadziesiąt tysięcy złotych, czyli zaledwie 0,1-0,5% wartości inwestycji.

W pewnym przetargu, ogłoszonym w tym roku, na rzucie parteru hali z linią do produkcji RDF wyrysowano ową linię bez podania wymiarów maszyn i urządzeń, a także bez przekroju pionowego określającego wymiary maszyn, długości i kąty nachylenia przenośników. Co z tego wynikło? Linia narysowana przez budowlańców miała się zmieścić na 24 m, w rzeczywistości przy opracowaniu oferty ze wszystkimi wymiarami i wymogami technologicznymi zajęła ona 47 m!

Na pytanie w tej sprawie zamawiający odpowiedział w sposób wykrętny, że wykonawca przedstawi projekt, który on, zamawiający, zaakceptuje. Ale wcześnie odebrał PFU od projektanta, któremu go zlecił bez sprawdzenia. I zapłacił!

Realizacja inwestycji

Przejdźmy do najważniejszej fazy procesu inwestycyjnego – ogłoszenia przetargu na realizację. Zamawiający posiada dokumentację budowlaną z rysunkami wykonawczymi (lub bez nich) linii technologicznej (co najwyżej jest ona wyrysowana na rysunkach budowlanych). Skład linii technologicznej jest jednak dokładnie określony. Wiadomo, jakie maszyny i urządzenia mają w niej działać, jakie mają mieć parametry. Niemalże standardem jest, że opisy linii i jej parametrów są rozrzucone w kilku dokumentach przetargowych. Do tego dokumenty są w kilku wersjach i nie wiadomo, która jest aktualna, a na dodatek parametry w różnych dokumentach są różne dla tego samego urządzenia.

Projektant – technolog gospodarki odpadami, przygotowując ofertę, projektuje według tych opisów linię oraz robi rysunki techniczne i wykonawcze. I często okazuje się, że linia nie mieści się w hali, urządzenia nie będą ze sobą współpracować w założony sposób, bo ich konfiguracja jest niewłaściwa, a efekty technologiczne są nie do osiągnięcia, bo urządzenia nie podołają tak dużemu strumieniowi odpadów. Ale i to jeszcze nie wszystko. Zamawiający przekazuje wykonawcy opisaną wyżej dokumentację projektową i jednocześnie określa w specyfikacji lub w umowie, że wykonawca jest odpowiedzialny za zakładany rezultat technologiczny! I chociaż wykonawca jest zobowiązany do zachowania wszelkich wymaganych standardów technicznych oraz do zgłaszania zamawiającemu stwierdzonych w dokumentacji projektowej ewentualnych błędów, to jednak nie może ingerować w rozwiązania technologiczne przyjęte przez autorów dokumentacji projektowej, działających na zlecenia zamawiającego i ponoszących w tym zakresie odpowiedzialność przed zamawiającym.

Przeanalizujmy to na konkretnym przykładzie. Zamawiający opisuje w SIWZ, że chce kupić samochód ciężarowy o ładowności 8 ton, którym będzie woził towar, wykonując 8 kursów dziennie, co wynika z odległości i czasów załadunku i rozładunku. Na końcu dodaje, że uzna dostawę za zgodną z SIWZ, jeżeli w ciągu 8 godzin przewiezie… 150 ton towaru!

Umowa i płatności

Ustawodawca wprowadził od 1 stycznia 2014 r. zmianę zasad wystawiania faktur za dostawę towaru lub wykonanie usługi. Na fakturze musi być data jej wystawienia i data realizacji dostawy lub wykonania usługi, a sama faktura może być wystawiona po zakończeniu całego kontraktu. Przedsiębiorcy odczytali to jako ukłon w stronę gospodarki rynkowej, bo będą mogli optymalizować terminy płacenia podatku VAT i podatku dochodowego. Tymczasem okazało się, że ustawodawca wprowadził tę zmianę dla dobra budżetu państwa. Kto jest największym zleceniodawcą na rynku inwestycji? Państwo. W jego imieniu działają instytucje i organy państwowe oraz firmy budżetowe, których właścicielami są gminy lub miasta. Do tej pory działały one przy realizacji zadań z zakresu infrastruktury. Po zmianach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w 2011 r. państwo przejęło kontrolę nad kolejnym działem gospodarki.

Wyznaczone przez urzędników regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK-i) przejęły zadania inwestowania w tej branży. Zamawiający w przetargach wg P.z.p. ruszyli więc do ataku. Urzędnicy dostali kolejne argumenty władzy. W SIWZ określane są warunki posiadania przez wykonawcę kredytu w wysokości wartości zadania określonego w przetargu i płatności za linie technologiczne po dostawie, uruchomieniu, próbach technologicznych i uzyskaniu żądanej wydajności. Trzeba sobie zdawać sprawę, na jakich pozycjach znajdują się w takiej sytuacji zamawiający i wykonawca. Wykonawca na pewno na straconej. Zamawiający, który stawia tak restrykcyjne warunki, na pewno znajdzie coś, co będzie podstawą do niepłacenia w momencie zrealizowania całego zadania. Powie ktoś, a nawet się obruszy, że nie można uogólniać. Tak, zgadza się, są miejscowości, są decydenci w firmach budżetowych, którzy traktują firmę, w której są wynajętym urzędnikiem, jak swoją prywatną. Są w niej gospodarzami, są fachowcami w swojej branży. Nasze środowisko ich zna, spotykamy ich na zjazdach Krajowego Forum Dyrektorów Zakładów Oczyszczania Miast, na targach, konferencjach. Ci fachowcy wcale nie zarabiają więcej, a to, co robią, stało się ich pasją życiową. Po prostu nie potrafią inaczej.

Ale już „niefachowcy” wykonujący te same zadania, zatrudnieni jako urzędnicy i nie dający z siebie tak wiele, nic nie ryzykują, bo też co miesiąc dostają pensje. I, co najistotniejsze, nie odpowiadają za źle podjęte decyzje, źle poprowadzone inwestycje, źle wydane pieniądze publiczne. Mało tego, w mojej ocenie, urzędnicy państwowi nie czują kryzysu gospodarczego. Z ostatnich danych statystycznych wynika, że pensja w urzędach jest o kilkaset złotych wyższa niż w przemyśle.

Żeby nie powtórzyć błędów z dróg

Czytając powyższe rozważania, ktoś może powiedzieć, że to przesadne narzekanie. Nie, to nawoływanie do partnerstwa i równości stron. To, co się dzieje w naszej gospodarce na styku publicznych zamawiających i prywatnych wykonawców, jest niebezpieczne dla tych drugich. Świadczą o tym choćby upadłości firm budowlanych realizujących inwestycje drogowe. Teraz istnieje niebezpieczeństwo rozszerzenia się tych praktyk na firmy działające w branży gospodarki odpadami. Nie chcę przedstawiać swoich racji jako „jedynie słusznych”. Zależy mi jednak na wywołaniu dyskusji w naszej branży i dotarciu do jak najszerszej grupy.

Prowadząc 27 lat działalność gospodarczą – z tego 25 lat w wolnym kraju z gospodarką rynkową – ciągle mam wrażenie, że pracujemy u zaborcy, który chce nas wycisnąć jak cytrynę. Państwo zabiera pieniądze obywatelom i firmom, jeszcze zanim oni się ich dorobią. Nie pozwala im się wzbogacić ani inwestować. A przecież to bogaci obywatele tworzą bogate państwo, a nie odwrotnie.

Nierówność stron na styku państwo – obywatel i państwo – firma, nie szanowanie zasady, że zarówno państwo, jak i obywatel i firma mają prawa i obowiązki, niekierowanie się przez rządzących zasadą „przede wszystkim gospodarka, głupcze” przekłada się na realizację takiej polityki na niższe instytucje i organy władzy oraz na jednostki budżetowe, na koniec – na pracę urzędników. Przykład idzie bowiem z góry.

 

Jan Roczniak

Roczniak Recykling System, Świdnica